In June 2007 the Sierra Legal Defence Fund indicated it would be analysing the Quebec Mining Act with a view to advocating changes to better protect citizens' rights and the rights of municipalities in Quebec to foster sustainable land use plans.
The analysis has been completed and a letter, along with a memorandum with more detailed commentary, has been sent to the Quebec Minister of Natural Resources and Wildlife along with a request for a detailed response.
The text version of the letter and memorandum is reproduced in full below (in English and French).
The media letter (an abbreviated "open letter" version for publication purposes) along with the full letter and memorandum are also available here for download in Microsoft Word format (in English and French):
1) Media Letter ("Open Letter"):
English: http://know-uranium.org/docs/wq-camu/MediaOpenLetter.doc
Francais: http://know-uranium.org/docs/wq-camu/MediaOpenLetter-Fr.doc
2) Full Letter and Memorandum:
English: http://know-uranium.org/docs/wq-camu/OfficialLetterAndMemo.doc
Francais: http://know-uranium.org/docs/wq-camu/OfficialLetterAndMemo-Fr.doc
For more information about Sierra Legal Defence Fund, visit its web site here:
http://www.sierralegal.org/
Here is the English text version of the Full Letter:
Sierra Legal Defence Fund
11 July 2007
Honourable Minister Claude Béchard
Ministre des Ressources Naturelles et Faune
5700, 4e Avenue Ouest, A 308 Quebec (Quebec) G1H 6R1
Phone: 418 643-7295 Fax: 418 643-4318
Email: claude.béchard@mrnf.gouv.qc.ca
Re: Uranium mining in Western Quebec and suggested amendments to the Mining Act, R.S.Q. c.M-13.1
Dear Minister Béchard,
I am a lawyer residing in Chelsea, Quebec, writing on behalf of Sierra Legal Defence Fund (SLDF) with respect to the issue of mining claims on both Crown and private land in Western Quebec. We are concerned that the Mining Act (R.S.Q. c.M-13.1) does not provide adequate protection to, or recognition of the rights of private landowners and residents, and does not ensure that local municipalities may make land use planning decisions based on sustainable development principles. A sustainable approach to mining in Quebec must ensure transparency in decision-making, timely notification of any claims, informed consent prior to any mining exploration activity, and adequate information upon which individuals and municipal governments may make decisions about their lands.
Although we are not representing any particular clients at this point, SLDF is in regular contact with a variety of concerned residents and municipal governments in the Pontiac region. We fully support their efforts to prevent uranium exploration, and will work with them to achieve a resolution to this controversy that is in both the public and environmental interest. Our organization’s interest in this issue stems from the nature and mandate of SLDF: we are a non-profit, charitable organization funded by public donations and private grants, dedicated to safeguarding the rights of all Canadians to a healthy environment. Our work involves the litigation of strategic environmental cases and law reform efforts across Canada and in Quebec, aided by in-house scientific analysis and research. As staff lawyer at SLDF in Ottawa, I am called to the bar in both Quebec and Ontario, and I look forward to collaborating with your Ministry to improve the functioning, and to amend the following aspects of the Mining Act.
The Mining Act is articulated in an opaque and confusing manner, making it difficult for Quebec residents, property owners and municipalities to stay informed of how the law governs their land. Based on our analysis, it is unclear how this statute interacts with other Quebec laws.. This lack of clarity has resulted in a legitimate concern that the Mining Act prioritizes mining rights over individual and community rights by: 1) superceding the right to privacy afforded by the Civil Code of Quebec; 2) contradicting the inviolability of an individual’s home and the right to peaceful enjoyment and free disposition of property as provided for by the Quebec Charter of Human Rights and Freedoms; and 3) circumscribing the power of municipalities to protect the general welfare of residents in accordance with the Municipal Powers Act.
We are concerned about the prioritization of mining rights, as this represents a threat to the sustainable development of our communities, our homes and our families. The “free entry” philosophy that underlies the Mining Act is premised on three criteria that are outlined on the Ministry’s website, namely the right to explore, the right to access land, and the protection of a miner’s claim vis-à-vis other claims. We respectfully disagree with any presumption that mining (including staking, exploration or mine operation) is the best and preferred use of land, and that the exploitation of subsurface rights ought to be prioritized over other individual rights and local planning decisions.
Furthermore, there is a lack of procedural transparency provided for in the Mining Act, as exemplified by the following problems which must be resolved through legislative amendment. First, there is no requirement for (a mining company with a prospecting license or exploration rights to inform private landowners of the existence of a license, map designation or claim that may affect their property. Second, it is unclear whether or not the claim holder must, as a necessary precondition to explore for minerals, seek the prior informed consent of a private landowner. Although Ministry representatives state that consent must first be obtained, the language in section 235 of the Mining Act does not explicitly stipulate the same. Third, there is no guarantee of compensation or any formal compensation/dispute resolution mechanism that private landowners and residents may rely upon; rather, if such individuals are aware of their rights, they may choose to bargain with the lawyer representing the mining company. Clearly, the injustices of this Mining Act regime beg for a legislative overhaul.
Finally, there is no duty for claim holders or the province to consult with municipalities before mining rights are granted. This situation hinders effective land-use decision making processes, and denies municipalities the right to object to development that is unsustainable in their community. Effective local planning efforts necessarily involve the consideration of competing resource uses and the long-term interests of the community. Elected municipal officials must be empowered to refuse, accept or invite mining activities, and to be engaged at a early stage in the mining claims process.
In conclusion, we would like to draw your attention to the attached memorandum, which provides more substantive analysis with respect to SLDF’s positions as articulated above. We would appreciate a complete response to the positions and suggestions outlined in the letter and memorandum. SLDF seeks to engage constructively with the MRNF in any law reform process that involves the Mining Act, and would appreciate being kept apprised of any amendment opportunities.
We request a personal meeting with the Minister at your earliest convenience.
Yours truly,
William Amos, M.A., LL.B, B.C.L.
Staff Counsel
613.562.5800 ext. 3378
wamos@sierralegal.org
cc:
Albert Armstrong, Mayor of Shawville, ddowe@town.shawville.qc.ca
Robert Bussière, Mayor of LaPêche, rbussiere@villelapeche.qc.ca
Honourable Lawrence Cannon, MP, Cannol1@parl.gc.ca
Marc Carrière, Mayor of Val-des-Monts, maire@val-des-monts.net
Robert Coulombe, Mayor of Maniwaki, robert.coulombe@sympatico.ca
Raymond Durocher, Mayor of Fort-Coulonge, r.durocher@fortcoulonge.gc.ca
Steve Harris, Mayor of Cantley, maire@cantley.ca
Roger Laflamme, Mayor of Notre-Dame-de-la-Salette, nds@infonet.ca
Edward J Mc Cann, Mayor of Pontiac, municipalite_pontiac@videotron.ca
Jean Perras, Mayor of Chelsea, j.perras@chelsea.ca
Armand Renaud, Mayor of L’Ange-Gardien, armarena@sympatico.ca
Stephanie Vallée, Member for Gatineau Quebec Liberal Party, svallee-gati@assnat.qc.ca
Here is the English text of the attached Memorandum:
SIERRA LEGAL DEFENCE FUND
MEMORANDUM: Analysis of the Mining Act and its impact on Quebec citizens
Authors: Ashley Deathe (student) and William Amos
Introduction
The following is a series of questions, analyses, and critiques of the Mining Act’s provisions as they relate to the effect of mining claims on individuals and communities in Quebec. Recommendations for legislative amendments and/or implementation changes are included.
1. It is unclear whether or not the Mining Act requires a mining rights holder to seek consent before accessing private property for mining purposes?
We request clarification that a mineral rights holder must obtain consent from the private landowner and the development of a standardized procedure for this purpose. In addition, we request that the Minister clarify whether the mineral rights holder must negotiate with the private landowner prior to an application for expropriation. If so, what type of negotiation is sufficient before the MRNF will authorize the mining rights holder to apply to a Court for expropriation.
According to MRNF representatives, section 235 of the Mining Act requires consent before a mining rights holder may exercise their right of access. SLDF has significant concerns with the wording of this section. The following issues are specific points of confusion with the wording of section 235:
a) Currently, section 235 is under Division V of the Mining Act which is entitled “Expropriation and Compensation” and sub-headed as “Acquisition of property”. The section outlines how a holder of mining rights “may acquire, by agreement or by expropriation, any property”. According to a conversation with counsel for the MRNF, Hélène Giroux, we were informed that the verb “acquire” was intended to mean “use of”, and not simply the expropriation of land. This distinction should be clarified in writing by the Minister, and communicated to the public on the MRNF website.
b) The current sub-headings of section 235 mislead the reader by indicating that the section applies to expropriation or compensation for property, as opposed to a mere right of access (which may not involve acquisition of property per se). Future legislative amendments should consider substituting more informative sub-headings.
c) According to the MRNF website and conversations with the MRNF representatives, consent must be obtained to access land, and the MRNF rarely authorizes a mineral rights holder to apply to Court for expropriation. However, nowhere in this provision is the word “consent” used nor does the legislation state what conditions will be deemed sufficient to authorize a mining rights holder to apply to Court for expropriation. The wording of the provision implies that mining rights holders have the choice of either agreement or expropriation by which to gain access or control of the land. The legislation must be amended to clearly state that informed consent must be obtained from a landowner and there are no regulations outlining a procedure for obtaining consent.
2. It is unclear whether or not the access requirements of s. 235 apply to privately-owned land According to section 65 of the Mining Act, a claim holder may only exercise mining rights in accordance with section 235 if the subject land is “on lands grants, alienated or leased by the State for purposes other than mining purposes.” The language used does not make it clear that this is in reference to private landowners.
We would like an official statement from the Ministry indicating that section 65 of the Mining Act applies to private landowners. A legislative amendment must be brought in this regard.
3. The Mining Act lacks any notification and information requirements to ensure that citizens may understand their rights and make informed decisions about their land under the mining claims process.
Timely notification and information about landowner rights and possible recourses are essential to maintaining a balance between private landowner rights and resource exploitation rights.
SLDF is very concerned that there is no prescribed procedure for informing the landowner of a notice of map designation, the issuance of a prospector license for the purposes of staking land, or for a notice of staking. The Mining Act should be amended such that the MRNF be required to notify the landowner(s) of the subject land of any notice of staking. This notice must be provided within a defined period of time and failure to do so should result in the cancellation of a claim.
Furthermore, there is no procedure for informing the landowner that exploration work will be occurring on their property pursuant to a claim. The Mining Act should be amended to require both notice and consent requirements prior to a claim holder’s exploration activities. Such notice and consent should occur within a specific time period, and failure to do so should result in the cancellation of a claim.
4. Citizens should not have to engage in the expensive and time intensive court proceedings to resolve disputes.
The Mining Act contains no formal procedures for dispute resolution between private landowners and a holder of mining rights. In the event of a motion for expropriation, the Court is the designated arbiter. The legislation does not adequately provide a mechanism for dealing with disputes arising from contested claims to privately owned land or the (non-compliant) behaviour of the mining rights holder.
The Mining Act should be amended so that disputes may be referred to an arbitration, mediation or other formalized conflict resolution process. Such a process should ensure that the arbiter has the power to resolve conflicting interests e.g. deny entry to land, determine amount of compensation to be awarded for interference with land (a separate issue than compensation for damages to land). Currently, British Columbia, Manitoba and Ontario have set up alternative venues for resolving disputes than the court system.
5. The Mining Act should specify that private landowners, residents and other affected parties must be compensated for damages directly related to the exercise of any mining rights.
It is unfair that the provincial government should benefit from the fees associated with the granting of a claim, while landowners suffer the uncertainty and restricted legal use of their property. The legislation should be amended so that landowners are compensated for the existence of claims staked on their property, any exploration work or work done to maintain a valid claim.
A number of tour operators who promote tourism and recreation would be affected by mining claims but under this legislation they are not mentioned. Further in regard to future legislative amendments, the MRNF should consider broadening the eligibility requirements of a person who has the legal right to use land, in particular Crown land, but is not considered an occupant should be considered eligible for compensation if business is affected by exploration or mining activities.
6. Private landowners should not be forced to obtain legal advice in order to negotiate compensation from mining rights holders.
SLDF is concerned that individual property rights are not adequately respected, and that the Mining Act’s interference with these rights are inadequately compensated. It appears there is no process, and no criteria by which compensation may be awarded. Furthermore, it is not clear what kinds of interference will be compensated, to what extent compensation may be provided, and how compensation may be reviewed on a continual basis. SLDF believes that it is unfair to leave it to the landowner to negotiate a “forced agreement” with a more sophisticated commercial entity, effectively requiring that costly legal advice be sought.
The Mining Act must specifically articulate that compensation is owed to landowners affected by the activities of mineral rights holders. In the context of property acquisition under s. 235, there is no mention of compensation for the landowner who enters into an agreement, not through expropriation, with the holder of mining rights to transfer use or possession of the subject property. Compensation is explicitly mentioned only with respect to “land leased by the State for purposes other than mining purposes or … under an exclusive lease to mine surface mineral substances” and not with respect to “land granted alienated by the state for purposes other than mining purposes”. It does not appear that the holder of a mining right need pay compensation to a private landowner under any circumstances. Clarification is requested on this point.
British Columbia and Manitoba have legislated a formal administrative process for awarding and ensuring compensation. These processes often take the form of quasi-judicial review boards empowered to award compensation to landowners for loss, damage, nuisance, inconvenience, disturbance or noise, to the owner and occupant that arise from or is likely to arise from or in connection with the exercise of a mining right.
7. Lack of required consultation with municipalities: Local elected officials are disempowered by the Mining Act.
SLDF requests that the Mining Act be amended so that the process of granting claims ensures that municipal governments are consulted and informed of the claims within and adjacent to their boundaries. Sustainable land use planning requires the balancing of a number of potentially conflicting uses. A municipal council is disempowered by not being able to influence the decision process for granting mining rights.
Under certain circumstances, the Mining Act requires consultation with other Ministries (see section 304). However, there is no duty to consult with Municipalities prior to conferring mining rights on a legal person nor is there a duty to consult, should the Minister decide that land should be withdrawn. Such a duty ought to be provided for in the statute.
Alternatively, if a municipality has passed a by-law that requires potential claim holders to seek its consent prior to performing exploration work (consistent with section 85 of the Municipal Powers Act, provisions empowering municipalities to protect the “welfare” of their residents), then the potential claim holder should be under a duty to seek municipal approval. At the very least, there should be a consultation requirement.
8. The Mining Act undermines the Civil Code of Quebec
The Civil Code of Quebec (C.c.Q.) speaks of the “inviolability and integrity of the person” and the inalienable right of “privacy”. In particular, article 36 states:
The following acts, in particular, may be considered as invasions of the privacy of a person:
1) entering or taking anything in his dwelling
The Mining Act sanctions claims to mineral rights that would appear to weaken, undermine and even supercede the inviolability, integrity and privacy of persons.
Article 952 of the C.c.Q states that the province may expropriate only for “public utility” and the Mining Act is structured such that mining claims are always validly based on public utility.
Article 952: “No owner may be compelled to transfer his ownership except by expropriation according to law for public utility”.
It is not necessarily the case that mining claims, particularly those in relation to controversial and potentially dangerous uranium deposits, are granted in the broader public interest. Access for exploration has an environmental impact and may create environmental damage which is unnecessary, and in particular if the mineral deposits serve no economic purpose. Basic exploration can result in acid mine drainage whereby toxic metals leach into the soil and groundwater. The majority of residents in Western Quebec access their water from underground wells. It is entirely possible that it is in the public interest not to grant a mining claim due to the concern that exercise of a mining right such as exploration work may contaminate the groundwater.
Article 912 of the C.c.Q. provides property owners with the right to take action against any party that disturbs their possession of land. However, section 235 of the Mining Act permits a mining claim holder to seek to expropriate a right of way or a right to use for mining purposes. SLDF seeks clarification as to whether or not the Mining Act limits or circumscribes the application of the C.c.Q. in this regard.
9. Quebec Charter of Human Rights and Freedoms is limited by the Mining Act
SLDF requests that the MRNF provide clarification as to the relationship between the Mining Act and the Quebec Charter. The preamble of the Quebec Charter states that the recognition of an individual’s rights and freedoms constitute the foundation of justice and peace. The following sections of the Quebec Charter confer rights upon individuals that would seem to be in conflict with the Mining Act.
Section 6: Every person has the right to the peaceful enjoyment and free disposition of his property, except to the extent provided by law.
Section 7: A person’s home is inviolable.
Section 8: No one may enter upon the property or take anything therefrom without his express or implied consent.
Included after these rights is an additional statement which permits the law to fix the scope of exercising the freedoms and rights. If the Mining Act is intended to limit the scope of freedoms and rights that the Quebec Charter so strongly grants to individuals, a statement to this effect should be provided explicitly.
Conclusion
SLDF requests that the Minister clarify the points of confusion outlined above, particularly those relating to the wording of sections 65 and 235. A lack of clarity results in economic uncertainty, heightened tension within the community, and poor land use planning by municipal governments.
SLDF looks forward to engaging constructively in any future Mining Act amendment processes. We request a personal meeting with the Minister at your earliest convenience.
Le lettre en francais:
Le 11 juillet 2007
Honorable Claude Béchard
Ministre des Ressources naturelles et de la Faune
5700, 4e Avenue Ouest, A 308 Québec (Québec) G1H 6R1 Téléphone : 418 643-7295 Télécopieur : 418 643-4318
Courriel : claude.béchard@mrnf.gouv.qc.ca
Objet : Exploitation de l’uranium dans le Nord-ouest du Québec et modifications suggérées à la Loi sur les mines, R.S.Q. c.M-13.1
Monsieur le Ministre,
Je suis avocat et résidant de Chelsea, au Québec, et je vous écris au nom du Sierra Legal Defence Fund (SLDF), au sujet des concessions minières sur les terres du domaine public et celles des particuliers dans le Nord-ouest du Québec. Nous sommes préoccupés par le fait que la Loi sur les mines (R.S.Q. c.M-13.1) n’offre pas aux propriétaires privés et aux résidants une protection suffisante de leurs droits, non plus que la reconnaissance de leurs droits, et qu’elle ne permet pas aux municipalités locales de planifier l’aménagement de leur territoire en s’appuyant sur des principes de développement durable. Une approche durable de l’activité minière au Québec doit assurer la transparence du processus décisionnel, les avis écrits chaque fois qu’un claim est approuvé, le consentement éclairé préalable à toute activité d’exploration minière et une information adéquate permettant aux particuliers et aux élus municipaux de prendre des décisions à l’égard de leurs terres.
Bien que nous ne représentions pas de clients particuliers pour le moment, nous sommes régulièrement en contact avec un grand nombre de résidants et d’administrations municipales de la région de Pontiac. Nous appuyons leurs efforts pour empêcher la prospection uranifère et nous avons l’intention de travailler avec eux à la recherche d’une solution à cette controverse qui soit à la fois dans l’intérêt du public et de l’environnement. L’intérêt du SLDF dans cette question tient à la nature et au mandat de notre organisation : nous sommes un organisme caritatif sans but lucratif financé par des dons publics et des subventions privées, voué à la défense du droit de l’ensemble des Canadiens et des Canadiennes à un environnement sain. Nous nous occupons de litiges portant sur des dossiers environnementaux stratégiques et nous nous intéressons à des réformes du droit partout au Canada et au Québec, aidés en cela par nos services de recherche et d’analyse scientifiques. À titre d’avocat à l’emploi du SLDF à Ottawa, je suis membre du Barreau du Québec et de l’Ontario, et j’espère avoir le plaisir de collaborer avec votre ministère à améliorer le fonctionnement de la Loi sur les mines en modifiant les aspects décrits ci-dessous.
Le libellé confus et opaque de la Loi sur les mines n’aide pas les résidants, les propriétaires fonciers et les municipalités du Québec à comprendre de quelle façon la loi régit leurs terrains. Selon notre analyse, les interactions de cette loi avec d’autres lois québécoises ne sont pas claires. Ce manque de clarté suscite la crainte légitime que la Loi sur les mines ne fasse passer les droits miniers avant les droits des personnes et des collectivités, et ce 1) en prévalant sur le droit à la vie privée prévu au Code civil du Québec; 2) en entrant en contradiction avec le principe d’inviolabilité du domicile ainsi qu’avec le droit à la jouissance paisible des biens et à leur libre disposition, tels qu’ils sont prévus par la Charte québécoise des droits et libertés de la personne; 3) en limitant le pouvoir de protéger le bien-être général de la population, qui est conféré aux municipalités par la Loi sur les compétences municipales.
Nous nous inquiétons de cette priorité donnée aux droits miniers, ce qui représente une menace pour le développement durable de nos collectivités, de nos domiciles et de nos familles. Le principe du « Free mining » qui sous-tend la Loi sur les mines est fondé sur trois critères, lesquels sont décrits sur le site Web du ministère des Ressources naturelles et de la Faune, soit le droit d’exploration, le droit d’accès à la ressource et la protection donnée à un claim par rapport aux autres claims du titulaire. Nous sommes respectueusement en désaccord avec toute présomption selon laquelle l’activité minière (y compris le jalonnement, l’exploration et l’exploitation d’une mine) constitue l’utilisation idéale et privilégiée de la terre et que les droits à l’exploitation du sous-sol doivent avoir priorité sur d’autres droits individuels et sur le processus décisionnel en matière d’aménagement du territoire.
De plus, la Loi sur les mines n’offre pas une transparence administrative suffisante, comme le montrent bien les problèmes suivants, dont la solution passe par une modification de la loi. Premièrement, la loi n’exige pas d’une compagnie minière possédant un permis de prospection ou des droits d’exploration qu’elle informe les propriétaires privés de l’existence d’un tel permis, d’une désignation sur carte ou d’un claim pouvant avoir une incidence sur leur propriété. Deuxièmement, elle n’indique pas clairement si le détenteur d’une concession doit, comme condition à l’exploration d’un terrain à la recherche de minéraux, obtenir le consentement éclairé préalable du propriétaire privé du terrain. Bien que les représentants du Ministère affirment que le consentement préalable est nécessaire, la formulation de l’article 235 de la Loi sur les mines ne le stipule pas de manière explicite. Troisièmement, elle ne contient aucune garantie de dédommagement ni aucun mécanisme officiel d’indemnisation ou de résolution de litige qui serait mis à la disposition des propriétaires de terrains et des résidants; au lieu de cela, à condition de connaître leurs droits, les particuliers peuvent négocier avec l’avocat représentant la compagnie minière. Manifestement, les injustices inhérentes au régime de la Loi sur les mines appellent une refonte de cette loi.
Enfin, aucune obligation n’est faite aux titulaires de claims, ni à la province, de consulter les municipalités avant l’émission de droits miniers. Une telle situation nuit à l’efficacité des processus décisionnels et nie aux municipalités le droit de s’opposer à une activité contraire au développement durable sur leur territoire. Pour que les efforts d’aménagement local soient efficaces, ils doivent nécessairement tenir compte des utilisations incompatibles des ressources ainsi que des intérêts à long terme de la collectivité. Les élus municipaux doivent être habilités à refuser, accepter ou attirer les activités minières et doivent être intégrés, dès les premières étapes, au processus d’attribution des droits miniers.
En conclusion, nous aimerions attirer votre attention sur le mémoire ci-joint, qui présente une analyse plus étoffée des positions du SLDF décrites brièvement ci-dessus. Nous apprécierions recevoir une réponse complète aux positions et aux suggestions présentées dans cette lettre et dans le mémoire ci-joint. Le SLDF est intéressé à s’engager de façon constructive avec le MRNF dans tout processus de réforme touchant la Loi sur les mines et nous apprécierions être informés de toute occasion d’apporter des modifications à la loi.
Nous sollicitons un entretien personnel avec le Ministre dans le meilleur délai qui vous sera possible.
Je vous prie d’agréer, Monsieur le Ministre, l’expression de ma considération distinguée.
William Amos, M.A., LL.B, B.C.L.
Conseil juridique
613.562.5800, poste 3378
wamos@sierralegal.org
cc:
Albert Armstrong, maire de Shawville, ddowe@town.shawville.qc.ca
Robert Bussière, maire de La Pêche, rbussiere@villelapeche.qc.ca
Honorable Lawrence Cannon, député de Pontiac, Cannol1@parl.gc.ca
Marc Carrière, maire de Val-des-Monts, maire@val-des-monts.net
Robert Coulombe, maire de Maniwaki, robert.coulombe@sympatico.ca
Raymond Durocher, maire de Fort-Coulonge, r.durocher@fortcoulonge.gc.ca
Steve Harris, maire de Cantley, maire@cantley.ca
Roger Laflamme, maire de Notre-Dame-de-la-Salette, nds@infonet.ca
Edward J Mc Cann, maire de Pontiac, municipalite_pontiac@videotron.ca
Jean Perras, maire de Chelsea, j.perras@chelsea.ca
Armand Renaud, maire de L’Ange-Gardien, armarena@sympatico.ca
Stéphanie Vallée, députée de Gatineau, Parti Libéral du Québec, svallee-gati@assnat.qc.ca
SIERRA LEGAL DEFENCE FUND MÉMOIRE : Analyse de la Loi sur les mines et de ses effets sur les citoyens du Québec
Auteurs : William Amos et Ashley Deathe (étudiante)
Introduction
Les pages qui suivent comprennent une série de questions, d’analyses et de critiques concernant les dispositions de la Loi sur les mines qui ont trait aux effets des concessions minières sur les citoyens et les collectivités du Québec. Elles contiennent également des recommandations de modifications de la loi et/ou de son application.
1. La Loi sur les mines n’indique pas clairement si elle exige d’un titulaire de droits miniers qu’il obtienne le consentement du propriétaire avant d’avoir accès à une propriété privée pour fins d’activités minières.
Nous demandons que soit clarifiée l’obligation pour un titulaire de droits miniers d’obtenir le consentement du propriétaire du terrain et qu’une procédure normalisée soit mise en place à cet effet. De plus, nous demandons que le Ministre établisse clairement si le titulaire de droits miniers est tenu de négocier avec le propriétaire ou résidant avant de pouvoir déposer une demande d’expropriation. Dans l’affirmative, nous demandons aussi qu’il clarifie le type de négociation qui est jugé suffisant avant que le MRNF n’autorise le titulaire de droits miniers à demander au tribunal compétent de lui accorder une expropriation.
Selon les représentants du MRNF, l’article 235 de la Loi sur les mines exige le consentement préalable du propriétaire avant qu’un titulaire de droits miniers puisse exercer son droit d’accès. Le SLDF entretient de graves inquiétudes à l’égard du libellé de cet article. Les problèmes décrits ci-dessous représentent des points de confusion particuliers concernant l’article 235 :
a) Actuellement, l’article 235 est placé à la section V de la Loi sur les mines qui est intitulée « Expropriation et indemnisation » et sous-titrée « Acquisition à l’amiable ou par expropriation». L’article décrit la façon dont un titulaire de droit minier « peut acquérir, à l’amiable ou par expropriation, tout bien ». Lors d’une conversation avec Me Hélène Giroux, avocate-conseil au MRNF, nous avons été informés que le verbe « acquérir » était utilisé dans le sens d’« obtenir l’utilisation » et non simplement l’expropriation du terrain. Cette distinction devrait être clarifiée par écrit par le Ministre et portée à la connaissance de la population sur le site Web du MRNF.
b) Le sous-titre actuel de l’article 235 induit le lecteur en erreur en indiquant que l’article s’applique à l’expropriation ou à l’indemnisation pour la propriété, par opposition à un simple droit d’accès (lequel n’implique pas nécessairement l’acquisition d’un bien en soi). Dans le cadre de futures modifications de la loi, le sous-titrage actuel devrait être remplacé par des sous-titres plus informatifs.
c) Selon le site Web du MRNF et selon des conversations avec les représentants du MRNF, le consentement préalable du propriétaire est nécessaire pour obtenir l’accès au terrain, et le MRNF n’autorise que rarement un titulaire de droits miniers à s’adresser à la Cour pour obtenir une expropriation. Cependant, le mot « consentement » n’est utilisé nulle part dans cet article et le loi ne précise pas non plus les conditions qui seront jugées suffisantes pour autoriser un titulaire de droits minier à s’adresser à la Cour pour obtenir une expropriation. Le libellé de cet article laisse entendre que les titulaires de droits miniers ont le choix entre l’entente à l’amiable et l’expropriation pour obtenir un accès au terrain ou le contrôle dudit terrain. La loi doit être modifiée pour indiquer clairement que le consentement éclairé du propriétaire doit être obtenu préalablement. De plus, il n’existe aucune réglementation quant à la procédure à suivre pour obtenir ce consentement.
2. La Loi sur les mines n’indique pas clairement si les conditions d’accès au terrain prévues à l’article 235 s’appliquent dans le cas de terrains privés.
Selon l’article 65 de la Loi sur les mines, le titulaire de claim ne peut exercer ses droits miniers que suivant l’article 235, si le terrain en cause est situé « sur les terres concédées, aliénées ou louées par l’État à des fins autres que minières ». La formulation utilisée ne permet cependant pas d’affirmer clairement que cette référence s’applique aussi dans le cas des propriétaires privés.
Nous aimerions obtenir une déclaration officielle du Ministre indiquant que l’article 65 de la Loi sur les mines s’applique aux propriétaires privés. Une modification de la loi doit être apportée en ce sens.
3. La Loi sur les mines ne comprend aucune exigence en termes d’avis et d’informations obligatoires pouvant permettre aux citoyens de bien comprendre leurs droits et de prendre des décisions éclairées à l’égard de leurs terres en vertu du processus de claim minier.
Les avis et l’information au sujet des droits des propriétaires de terrains et des recours possibles sont essentiels au maintien de l’équilibre entre les droits des propriétaires privés et le droit d’exploiter les ressources minières.
Le SLDF s’inquiète grandement qu’il n’existe aucune procédure visant à informer le propriétaire ou le résidant d’un terrain de l’existence d’un avis de désignation sur carte, de l’émission d’un permis de prospection aux fins du jalonnement du terrain ou du dépôt d’un avis de jalonnement. La Loi sur les mines devrait être modifiée de telle sorte que le MRNF ou le titulaire de claim soient tenu d’aviser le(s) propriétaire(s) ou le(s) résidant(s) d’un terrain qui fait l’objet de tout avis de jalonnement. Un tel avis doit être fourni dans des délais convenus, et tout manquement à cette obligation devrait entraîner l’annulation du claim.
De surcroît, il n’existe aucune procédure visant à informer le propriétaire d’un terrain que des travaux d’exploration seront menés sur sa propriété en vertu d’un claim. La Loi sur les mines devrait être modifiée de manière à exiger la notification du propriétaire ainsi que son consentement avant de permettre toute activité d’exploration de la part du titulaire d’un claim. La notification et le consentement du propriétaire devraient se produire dans des délais convenus, et tout manquement à ces obligations devrait entraîner l’annulation du claim.
4. Les citoyens ne devraient pas être obligés d’entreprendre de longues et coûteuses procédures judiciaires pour résoudre un litige.
La Loi sur les mines ne contient aucune procédure officielle de résolution de litige entre les propriétaires privés et les titulaires de droits miniers. Dans le cas d’une requête en expropriation, le tribunal compétent est l’arbitre désigné. La loi n’offre pas de mécanisme adéquat pour régler les litiges résultant de la contestation de claims à l’égard de terrains privés ou du comportement (non conforme) du titulaire de droits miniers.
La Loi sur les mines devrait être modifiée de manière à ce que les litiges puissent être référés à l’arbitrage, à la médiation ou à un autre mécanisme officiel de règlement de litiges. Un tel mécanisme devrait donner à l’arbitre les pouvoirs nécessaires pour résoudre les conflits d’intérêts, par exemple le pouvoirs de refuser l’entrée sur un terrain ou de déterminer le montant d’indemnisation à accorder pour une appropriation de terres (ce qui diffère de l’indemnisation pour dommages à la terre). La Colombie-Britannique, le Manitoba et l’Ontario ont déjà établi d’autres solutions, à part l’appareil judiciaire, pour régler les litiges.
5. La Loi sur les mines devrait préciser que les propriétaires de terrains privés, les résidants et toute autre partie concernée doivent être indemnisés pour les dommages directement liés à l’exercice de droits miniers quels qu’ils soient.
Il est injuste que le gouvernement provincial profite financièrement de l’attribution d’un claim, alors que le propriétaire du terrain doit subir l’incertitude et l’usage légal restreint de son terrain. La loi devrait être modifiée de telle sorte qu’un propriétaire de terrain soit indemnisé pour l’existence de claims jalonnés sur son terrain, ainsi que pour les travaux de recherche minière ou d’exploitation effectués sur ledit terrain pour maintenir la validité des claims.
Un certain nombre d’organisateurs de voyages qui font la promotion du tourisme et du loisir sont susceptibles d’être touchés par l’existence de claims, mais ils ne sont pas mentionnés dans la présente loi. De plus, dans le cadre de futures modifications de la loi, le MRNF devrait envisager d’élargir les conditions l’admissibilité des personnes qui ont le droit d’utiliser un terrain, particulièrement du domaine public, mais qui ne sont pas considérées comme des occupants; ces personnes devraient être considérées comme admissibles à l’indemnisation si les activités d’exploration ou d’exploitation minière portent préjudice à leur entreprise.
6. Les propriétaires fonciers ne devraient pas être forcés d’obtenir des conseils juridiques pour négocier une indemnisation de la part des titulaires de droits miniers.
Le SLDF craint que les droits de propriété ne soient pas suffisamment respectés et que la violation de ces droits en vertu de la Loi sur les mines ne soit pas suffisamment indemnisée. Il apparaît que la loi n’établit aucun mécanisme ni aucun critère permettant d’accorder une indemnité. De plus, elle n’indique pas clairement quels types de violation des droits seront indemnisés, dans quelle mesure une indemnisation peut être fournie et de quelle manière cette indemnité peut être révisée sur une base continue. Selon le SLDF, il n’est pas juste de laisser les propriétaires de terrains privés négocier eux-mêmes une « entente forcée » avec une entité commerciale plus complexe, ce qui les oblige en fait à demander les coûteux services d’un avocat.
La Loi sur les mines doit exprimer clairement et spécifiquement que les propriétaires de terrains privés touchés par les activités d’un titulaire de droits miniers ont droit à une indemnisation. Dans le contexte de l’acquisition de propriété conformément à l’article 235, il n’est fait aucune mention d’indemnisation pour le propriétaire qui conclut une entente, à l’amiable ou par une expropriation, avec le titulaire de droits miniers visant à transférer l’usage ou la propriété du terrain en cause. L’indemnisation n’est mentionnée explicitement que dans le cas de « terres louées par l’État à des fins autres que minières ou […] qui font l’objet d’un bail exclusif d’exploitation de substances minérales de surface » et non dans le cas de « terres concédées ou aliénées par l’État à des fins autres que minières ». Il n’apparaît pas que le titulaire de droits miniers doive, en aucun cas, verser une indemnité à un propriétaire de terrain privé. Nous demandons que ce point soit clarifié.
La Colombie-Britannique et le Manitoba ont inscrit dans la loi un mécanisme administratif officiel pour accorder des indemnités et en assurer le paiement. Ces mécanismes peuvent prendre la forme d’un organisme de révision quasi judiciaire habilité à accorder des indemnités aux propriétaires et occupants de terrains pour pertes, dommages, nuisances, inconvénients, dérangement ou bruit, qui sont nés ou résultent de l’exercice d’un droit minier.
7. Absence de consultation avec les municipalités : les élus locaux sont dépossédés de leurs pouvoirs par la Loi sur les mines.
Le SLDF demande que la Loi sur les mines soit modifiée afin d’assurer que les administrations municipales seront consultées dans le cadre du processus d’attribution des claims et qu’elles seront informées de l’existence de claims sur des terrains situés à l’intérieur des limites et aux limites de leurs territoires. La planification du développement durable du territoire exige de trouver un équilibre entre diverses utilisations potentiellement incompatibles. Un conseil municipal est dépossédé de ses pouvoirs s’il n’est pas en mesure d’influer sur le processus de décision en matière d’attribution des droits miniers.
Dans certaines circonstances, la Loi sur les mines exige que d’autres ministères soient consultés (voir article 304). Cependant, il n’existe aucune obligation de consulter les municipalités avant d’octroyer des droits miniers à l’égard d’une personne morale ni aucune obligation de les consulter advenant que le ministre décide qu’un terrain doit être soustrait à l’activité minière.
Une telle obligation devrait être prévue dans la loi.
Par ailleurs, si une municipalité a adopté un règlement obligeant les titulaires de claims potentiels à obtenir son consentement avant d’effectuer des travaux de prospection (conformément à l’article 85 de la Loi sur les compétences municipales, qui donne aux municipalités le pouvoir de protéger le « bien-être général » de leur population), un titulaire de claim potentiel doit être tenu d’obtenir l’autorisation municipale. À tout le moins, il devrait y avoir une consultation obligatoire.
8. La Loi sur les mines mine le Code civil du Québec
Le Code civil du Québec (C.c.Q.) parle de « l’inviolabilité et [de] l’intégrité de [la] personne » et du droit incessible à la « vie privée ». Notamment, l’article 36 stipule :
Peuvent être notamment considérés comme des atteintes à la vie privée d’une personne les actes suivants :
1) Pénétrer chez elle ou y prendre quoi que ce soit
La Loi sur les mines sanctionne l’attribution de droits miniers qui semblent affaiblir, miner et même supplanter les droits à l’inviolabilité, à l’intégrité et à la vie privée de la personne.
L’article 952 du C.c.Q stipule que la province ne peut effectuer une expropriation que « pour une cause d’utilité publique » et la Loi sur les mines est structurée de telle manière que les claims sont toujours validement basés sur l’utilité publique.
Article 952 : « Le propriétaire ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est par voie d’expropriation faite suivant la loi pour une cause d’utilité publique ».
Il n’est pas nécessairement vrai que les claims, notamment ceux qui concernent des gisements d’uranium controversés et potentiellement dangereux, sont accordés dans l’intérêt public général. L’accès à la prospection entraîne des répercussions environnementales et peut créer des préjudices à l’environnement qui ne sont pas nécessaires, notamment si les gisements minéraux en question n’apportent rien à l’économie. La prospection minière de base peut entraîner un drainage minier acide où des métaux toxiques s’infiltrent dans le sol et dans les eaux souterraines. La majorité des résidants du Nord-ouest du Québec puisent leur eau dans les nappes souterraines à partir de puits profonds. Il est tout à fait possible qu’il soit dans l’intérêt public de ne pas accorder certains droits miniers de crainte que l’exercice de ces droits, notamment les travaux de prospection, ne contaminent les eaux souterraines.
L’article 912 du C.c.Q. accorde au propriétaire du sol un droit d’action contre celui qui trouble sa possession de terrain. Cependant, l’article 235 de la Loi sur les mines permet à un titulaire de droits miniers de demander l’expropriation de tout bien nécessaire à l’accès au terrain ou à l’exécution de travaux miniers. Le SLDF demande une clarification à savoir si la Loi sur les mines limite ou circonscrit l’application du C.c.Q. à cet égard.
9. La Charte québécoise des droits et libertés de la personne est limitée par la Loi sur les mines
Le SLDF demande au MRNF de clarifier la relation entre la Loi sur les mines et la Charte des droits. Le préambule de la Charte des droits stipule que la reconnaissance des droits et libertés de la personne constitue le fondement de la justice et de la paix. Les articles suivants de la Charte des droits confèrent aux personnes des droits qui semblent être en contradiction avec la Loi sur les mines.
Article 6 : Toute personne a droit à la jouissance paisible et à la libre disposition de ses biens, sauf dans la mesure prévue par la loi.
Article 7 : La demeure est inviolable.
Article 8 : Nul ne peut pénétrer chez autrui ni y prendre quoi que ce soit sans son consentement exprès ou tacite.
À la suite de l’énoncé de ces droits, un énoncé additionnel permet à la loi de fixer la portée et d’aménager l’exercice des droits et libertés de la personne. Si la Loi sur les mines est censée limiter la portée des droits et libertés si fortement garantis aux personnes par la Charte québécoise des droits et libertés de la personne, une déclaration à cet effet devrait être ajoutée explicitement.
Conclusion
Le SLDF demande au Ministre de clarifier les points de confusion soulevés ci-dessus, notamment ceux qui ont trait au libellé des articles 65 et 235. Le manque de clarté ne peut que créer de l’incertitude économique, une tension accrue au sein de la collectivité et une mauvaise planification en matière d’aménagement du territoire par les administrations municipales.
Le SLDF est intéressé à s’engager de façon constructive dans tout processus de réforme touchant la Loi sur les mines. C’est pourquoi nous sollicitons un entretien personnel avec le Ministre dans le meilleur délai qui vous sera possible.
Le lettre pour le media:
Le 11 juillet, 2007
Monsieur Claude Béchard
Ministre des Ressources naturelles et de la Faune
Monsieur le Ministre,
Je suis avocat et résidant de Chelsea, au Québec, et je vous écris au nom du Sierra Legal Defence Fund (un organisme sans but lucratif voué à la protection de l’environnement), au sujet des concessions minières sur les terres du domaine public et celles des particuliers dans le Nord-ouest du Québec. Nous sommes préoccupés par le fait que la Loi sur les mines n’offre pas aux propriétaires privés et aux résidants une protection suffisante ni la reconnaissance de leurs droits, et qu’elle ne permet pas non plus aux municipalités locales de planifier l’aménagement de leur territoire en se fondant sur des principes de développement durable. Une approche durable de l’activité minière au Québec doit assurer: la transparence du processus décisionnel; les avis écrits chaque fois qu’un claim est approuvé; le consentement éclairé préalable à toute activité d’exploration minière; et une information adéquate permettant aux particuliers et aux élus municipaux de prendre des décisions concernant leurs terres.
Le libellé confus et opaque de la Loi sur les mines met des bâtons dans les roues des résidants, des propriétaires fonciers et des municipalités du Québec qui veulent comprendre de quelle façon la loi régit leurs terrains. Selon notre analyse, les interactions de cette loi avec d’autres lois québécoises ne sont pas claires. Ce manque de clarté a fait naître la crainte légitime que la Loi sur les mines ne fasse passer les droits miniers avant les droits des particuliers et des collectivités, et ce 1) en prévalant sur le droit à la vie privée prévu au Code civil du Québec; 2) en entrant en contradiction avec le principe d’inviolabilité du domicile et le droit à la jouissance paisible des biens et à leur libre disposition, tel que les prévoit la Charte québécoise des droits et libertés de la personne; 3) en limitant les pouvoirs de protéger le bien-être général de sa population, et d’adopter des règlements en matière d'environnement, qui sont conférés aux municipalités par la Loi sur les compétences municipales.
Nous nous inquiétons de cette priorité donnée aux droits miniers, ce qui représente une menace pour le développement durable de nos collectivités, de nos domiciles et de nos familles. Le principe du « free mining » qui sous-tend la Loi sur les mines est fondé sur trois critères, lesquels sont décrits sur le site Web du ministère des Ressources naturelles et de la Faune, soit le droit d’exploration, le droit d’accès à la ressource et la protection donnée à un claim par rapport aux autres claims du titulaire. Nous sommes respectueusement en désaccord avec toute présomption selon laquelle l’activité minière (y compris le jalonnement, l’exploration et l’exploitation d’une mine) constitue l’utilisation idéale et privilégiée de la terre et que les droits à l’exploitation du sous-sol doivent avoir priorité sur d’autres droits individuels et sur le processus décisionnel en matière d’aménagement du territoire.
La Loi sur les mines n’offre pas une transparence administrative suffisante. Premièrement, elle n’exige pas d’une compagnie minière possédant un permis de prospection ou des droits d’exploration qu’elle informe les propriétaires particuliers de l’existence d’un tel permis, d’une désignation sur carte ou d’un claim pouvant avoir une incidence sur leur propriété.
Deuxièmement, elle n’indique pas clairement si le détenteur d’une concession doit, comme condition préalable avant d’explorer un terrain à la recherche de minéraux, obtenir le consentement éclairé préalable du propriétaire privé du terrain. Troisièmement, elle ne prévoit aucune garantie de dédommagement ni aucun mécanisme officiel d’indemnisation ou de résolution de litige qui serait mis à la disposition des propriétaires de terrains et des résidants; au lieu de cela, à condition de connaître leurs droits, les particuliers sont habilités à négocier avec l’avocat représentant la compagnie minière.
Enfin, aucune obligation n’est faite aux titulaires de claims, ni à la province, de consulter les municipalités avant que des droits miniers soient émis. Une telle situation nuit à l’efficacité des processus décisionnels et nie aux municipalités le droit de s’opposer à un développement non durable sur leur territoire. Pour que les efforts d’aménagement local soient efficaces, ils doivent nécessairement tenir compte des utilisations concurrentes des ressources ainsi que des intérêts à long terme de la collectivité. Les élus municipaux doivent être habilités à refuser, accepter ou attirer les activités minières et doivent être intégrés, dès les premières étapes, au processus d’attribution des concessions minières.
Manifestement, les injustices inhérentes au régime de la Loi sur les mines appellent une révision de cette loi, et nous aimerions participer dés qu’il y a une opportunité de suggérer des amendements législatifs. Le Sierra Legal Defence Fund est fier de collaborer avec les municipalités et les citoyens du Nord-ouest du Québec afin de protéger nos collectivités.
Je vous prie d’agréer, Monsieur le Ministre, l’expression de ma considération distinguée.
William Amos, M.A., LL.B. (McGill), B.C.L. (McGill)
Conseiller juridique
613.562.5800, poste 3378
wamos@sierralegal.org
WQ-CAMU / COQCEU
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